Met een simpel ja of nee zijn deze niet te beantwoorden. Het antwoord kan pas worden gegeven na grondig onderzoek en debat. Dat debat speelt zich af in de maatschappij en in de Tweede en Eerste Kamer. De Algemene Politieke Beschouwingen in de Kamers lenen zich voor de gedachtewisseling over deze thema’s tussen regering en parlement. Een belangrijke vraag in dit verband, die te weinig wordt gesteld, is de vraag naar de betekenis van de Grondwet. Is de Grondwet een document dat burgers en overheid en burgers onderling met elkaar verbindt?

In lijn met tradities

Onze Grondwet knoopt aan bij een aantal tradities: Oranje, de Staten-Generaal, de gewesten, de steden en verdraagzaamheid. Deze tradities vinden weer hun grondslag in de Akte van Verlatinghe, waarbij de Spaanse koning Filips werd afgezworen als souverein van Nederland. De Akte van Verlatinghe is onze Onafhankelijkheidsverklaring - de Onafhankelijkheidsverklaring van de Verenigde Staten in 1776 sluit overigens op onderdelen aan bij de Akte van Verlatinghe. De Zeven Verenigde Nederlanden als onderdeel van het Spaanse Koninkrijk hadden hun tijd gehad. Het Spaanse Koninkrijk had zijn gezag in de Nederlanden verloren door autoritaire en radicale paardenmiddelen te hanteren tegen de opstandige gewesten. Het Spaanse Koninkrijk verkeerde in de Nederlandse gewesten in een proces van desintegratie.

Elke staat verkeert in zekere zin altijd min of meer in ontbinding. Naarmate de ontbindingsverschijnselen toenemen en als dreigend worden ervaren, treden telkens weer tegenkrachten op, die het gevaar van ontbinding willen terugdringen en willen vervangen door saamhorigheid, vrede en rechtsorde.

De eerste grondwet

De Akte van Verlatinghe is een voorbeeld van zo’n tegenkracht. Praktisch gezien is dit document als onze eerste grondwet aan te merken. Toen de Nederlanden hun saamhorigheid verloren in de achttiende eeuw, onderwierpen de Nederlanden zich aan de hegemonie van Frankrijk en diens Revolutie. Na beëindiging van de hegemonie van Frankrijk symboliseerden de grondwetten van 1813 en 1815 weer de onafhankelijkheid en saamhorigheid van Nederland, nu als koninkrijk met een Oranje als koning. Toen het koninklijk gezag de eigen autoriteit te sterk benadrukte, trad weer een tegenbeweging op. De Koning moest zich onderwerpen aan de Grondwet van 1848. Daarin worden de koninklijke onschendbaarheid en de ministeriële verantwoordelijkheid vastgelegd. In die tijd als bijna revolutionair aan te merken. De koning moet voortaan accepteren dat hij alleen die daden kan verrichten, waarvoor de minister verantwoordelijkheid wil nemen. Een verantwoordelijkheid die de minister effectueert door verantwoording af te leggen aan de Staten-Generaal, Tweede en/of Eerste Kamer. 

Toen de liberale orde die zich na 1848 sterk manifesteerde onder druk kwam te staan door de emancipatie van kleine luyden, van katholieken en van arbeiders, werd de maatschappelijke verdeeldheid gepacificeerd door de introductie van het algemeen kiesrecht, afschaffing van het districtenstelsel en invoering van het evenredigheidsbeginsel in het kiesrecht en door de gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs. De Grondwet van 1917 symboliseerde de nieuwe saamhorigheid door deze systeemwijzigingen vast te leggen. 

Desintegratie

Het Koninkrijk der Nederlanden desintegreerde in de decennia na 1917 en met name na 1945 door onderscheiden bewegingen. De eerste is de beweging naar onafhankelijkheid in de koloniën. Nederlands-Indië verklaarde zich in 1945 onafhankelijk als Republiek Indonesië. Nederland was hierover tot op het bot verdeeld. Dat leidde tot pogingen de onafhankelijkheid ongedaan te maken door militair ingrijpen. In 1949 moest Nederland zich neerleggen bij de onafhankelijkheid van Indonesië. Nederland erkende Indonesië als onafhankelijke staat. Deze erkenning kon pas plaatsvinden na wijziging van de Grondwet. Daarin was vastgelegd dat Indonesië deel uitmaakte van het Koninkrijk der Nederlanden. Grondwetswijziging kan pas worden gerealiseerd na ontbinding van de Staten-Generaal, met andere woorden: na nieuwe verkiezingen.

De verkiezingen van 1948 stonden in het teken van de controversiële onafhankelijkheid van Indië. Voor- en tegenstanders bevochten elkaar fel. 1948 is tot nog toe het laatste voorbeeld, waarin grondwetswijziging de verkiezingen domineerde in navolging van de grondwetswijzigingen van 1848 en 1917. De onafhankelijkheid van Suriname, ook onderdeel van het Koninkrijk der Nederlanden, werd geruislozer gerealiseerd, althans in Nederland. In Suriname heeft de totstandkoming van de onafhankelijkheid tot diepe controverses geleid, die tot op de dag van vandaag voortduren.

Internationale rechtsorde

Een tweede ontwikkeling is die naar internationale rechtsorde. Twee wereldoorlogen leidden tot het besef dat een internationale rechtsorde een volgende (wereld-)oorlog zou moeten voorkomen. Instellingen als de Verenigde Naties zijn dienstbaar aan de bevordering van de wereldrechtsorde.

In 1953 is in de Nederlandse Grondwet vastgelegd, dat Nederland de internationale rechtsorde bevordert.

Ook is vastgelegd in de Grondwet, dat bindende bepalingen uit internationale verdragen voorrang hebben boven nationale regels. Deze wijzigingen voltrokken zich op basis van relatief grote politieke unanimiteit. Inmiddels is deze unanimiteit geërodeerd. Nederland is op dit punt verdeeld geraakt. Overigens niet alleen op dit punt. Is er nog besef van de betekenis van de Grondwet voor nationale en internationale rechtsorde. Draagt de Grondwet nog bij aan verbinding en saamhorigheid?

De Grondwet werd in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw aan een algehele herziening onderworpen. In deze herziening, die in 1983 voltooid was, vonden een aantal ontwikkelingen hun neerslag. Vanouds bevat de Grondwet klassieke grondrechten zoals de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van meningsuiting. In 1983 zijn daaraan de sociale grondrechten toegevoegd, zoals werkgelegenheid en verstrekking van bijstand. Verder werd het aantal bepalingen verminderd en de tekst bij de tijd gebracht. Deze herziening was in hoofdzaak technisch en heeft weinig bijgedragen aan versterking van de positie van de Grondwet in de samenleving.

Wetten toetsen aan de Grondwet

Hoe versterk je de positie wel? Opvallend in het maatschappelijk debat is de nadruk op sociologische en financieel-economische analyse. Het debat over de Grondwet is naar de marge gedrukt. Daarmee is de Grondwet ook als instrument voor herstel van maatschappelijke verbinding en saamhorigheid uit beeld geraakt. In de verbrokkelde en geïndividualiseerde samenleving is het hoog tijd de betekenis van de Grondwet weer terug te brengen in de discussie.

Hoe zou dit kunnen worden bewerkstelligd? Door grondwetswijziging voor te bereiden op essentiële punten? Ik denk dat dat te veel is gevraagd. Het verdient de voorkeur grondwetswijziging voorlopig tot één aspect te beperken. Ik denk hierbij aan introductie in Nederland van een Constitutioneel Hof, zoals nu bestaat in Duitsland in de vorm van het Bundesverfassungsgericht, in Frankrijk in de vorm van de Conceil Constitutionel en in de Verenigde Staten in de vorm van het Supreme Court. Daarmee introduceren we de mogelijkheid dat een onafhankelijke instantie de wet aan de Grondwet toetst.

Dit Constitutionele Hof dient dan te bestaan uit onafhankelijke personen die deskundig worden geacht op het terrein van het constitutionele recht. Ik doel hierbij op een college dat geen onderdeel uitmaakt van de huidige rechterlijke macht. In het initiatief-voorstel Halsema, dat aanhangig is bij de Staten-Generaal, is het toetsingsrecht toebedeeld aan de gewone rechterlijke macht met als hoogste instantie de Hoge Raad. Beter zou zijn de toetsing toe te bedelen aan een apart daartoe in te stellen Constitutioneel Hof.

Ik verwacht van deze vorm van toetsing een verlevendiging van het debat over de Grondwet, vooral omdat essentiële vraagstukken die de burger en de samenleving bezighouden, kunnen worden voorgelegd om getoetst te worden op de constitutionele aspecten.

Mr. R.J. Hoekstra is voormalig secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken, lid van de Raad van State en informateur (2003 en 2006).